ΣΥΝΟΠΤΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΓΙΑ ΤΟ ΡΟΛΟ ΤΗΣ ΠΡΩΤΟΒΑΘΜΙΑΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΤΗ ΝΕΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΚΗ ΠΕΡΙΟΔΟ 2014-2020
Η δημοσιονομική κρίση και η πορεία των οικονομικών των δήμων την τελευταία τετραετία τοποθετούν τους κοινοτικούς πόρους ως τη σημαντικότερη πηγή χρηματοδότησης τοπικών επενδυτικών πρωτοβουλιών. Για το λόγο αυτό ο σχεδιασμός της επόμενης προγραμματικής περιόδου έχει μεγάλη σημασία τόσο για τους ίδιους τους δήμους όσο και για την εθνική προσπάθεια, αφού μία αποτελεσματική συμμετοχή της πρωτοβάθμιας ΤΑ θα αυξήσει τους δείκτες επιτυχίας του εθνικού προγράμματος και θα δημιουργήσει τις προϋποθέσεις ανάκαμψης της οικονομίας.
Η προηγούμενη προγραμματική περίοδος (ΕΣΠΑ) και οι δήμοι – κρίσιμα προβλήματα
Οι προηγούμενες προγραμματικές περίοδοι, έτσι όπως εξειδικεύτηκαν σε εθνικό επίπεδο, δεν περιείχαν μια σαφή τοπική ή αστική διάσταση. Αντίθετα, σε χώρες όπως η Γερμανία, η Γαλλία και η Ολλανδία, η χωρική διάσταση των προγραμμάτων τους ήταν κυρίαρχη. Για άλλη μια φορά ο συγκεντρωτισμός του Ελληνικού κεντρικού κράτους θριάμβευσε, με τα γνωστά αποτελέσματα.
Στην Ελλάδα ο προγραμματισμός και η διαχείριση της πολιτικής συνοχής περιορίστηκε σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Τα ελληνικά Επιχειρησιακά Προγράμματα είναι αποκλειστικά τομεακά και περιφερειακά. Οι ελληνικοί δήμοι “διεκδικούν” πόρους από τα Διαρθρωτικά Ταμεία όπως όλοι οι ωφελούμενοι.
Στην πράξη, οι ελληνικές τοπικές αρχές δεν ήταν ισότιμοι στο σχεδιασμό, διαχείριση και υλοποίηση του ΕΣΠΑ. Μέχρι σήμερα, οι δήμοι της χώρας δεν συμμετέχουν άμεσα στο σχεδιασμό, προγραμματισμό και εφαρμογή της Κοινοτικής πολιτικής συνοχής.
Αντιμετωπίζονται ως δικαιούχοι και όχι ως συνδιαμορφωτές.
Το σύστημα των Ελληνικών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων δεν δεσμεύει πόρους για ολοκληρωμένες χωρικές παρεμβάσεις, με αποτέλεσμα την αποσπασματική υλοποίηση τοπικών παρεμβάσεων μέσω των τομεακών και των περιφερειακών επιχειρησιακών προγραμμάτων.
Δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή μόνο στην διαχείριση των προγραμμάτων και όχι στον σχεδιασμό και στην υλοποίηση των προγραμμάτων.
Δεν υπήρξε πρόγραμμα για την υποστήριξη της Αυτοδιοίκησης για την αποτελεσματική υλοποίηση των έργων.
Στα προγράμματα ιδιαίτερα του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) η ΤΑ επέδειξε αξιοζήλευτη αποτελεσματικότητα. Η απορροφητικότητά της κυμαίνεται σε ποσοστά πάνω από 90%. Δεν είναι τυχαίο ότι όταν ανέλαβε η ΤΑ προγράμματα από το κεντρικό κράτος, όπως αυτό των παιδικών σταθμών, αυτά όχι απλώς ξεμπολοκαρίστηκαν αλλά αποτέλεσαν και αποτελούν ένα βασικό αποκούμπι χιλιάδων οικογενειών με χαμηλές εισοδηματικές δυνατότητες, την περίοδο της κρίσης.
Στα προγράμματα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) οι επιτυχίες που σημείωσε η πρωτοβάθμια ΤΑ είναι λιγότερες. Παρά την ώθηση και τα θετικά αποτελέσματα που έδωσε η δημιουργία Ειδικού Φορέα Διαχείρισης για την ΤΑ (ΕΦΔ-ΕΕΤΑΑ) η απορροφητικότητα των δήμων δεν είναι πάντα στα επίπεδα που επιθυμούμε. Αυτό οφείλεται αφενός στις γραφειοκρατικές αγκυλώσεις σχεδιασμού του ΕΣΠΑ και αφετέρου στην περιορισμένη δυνατότητα πολλών δήμων να παρακολουθήσουν τις επιστημονικές και τεχνικές απαιτήσεις του προγράμματος στον σχεδιασμό, διατύπωση, υποστήριξη, υλοποίηση και έλεγχο των προγραμμάτων.
Το βασικό συμπέρασμα που προκύπτει είναι ότι από την καθιέρωση της Κοινοτικής πολιτικής συνοχής μέχρι και σήμερα, η εφαρμογή της στην Ελλάδα είναι υπερβολικά συγκεντρωτική, αποκλείοντας ουσιαστικά τους δήμους, κατά παράβαση της αρχής της επικουρικότητας και των σύγχρονων αρχών της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης, από όλες τις φάσεις και διαδικασίες σχεδιασμού και εφαρμογής. Η όποια αποκέντρωση φθάνει μέχρι το περιφερειακό επίπεδο, όχι όμως το τοπικό, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται κίνδυνοι ιεράρχησης των δύο βαθμών Αυτοδιοίκησης και καταπάτησης της Συνταγματικής τους αυτοτέλειας αλλά και της έννοιας της διαβαθμιδικής συνεργασίας.
Η νέα προγραμματική περίοδος
Η νέα πολιτική συνοχής 2014-2020 ενσωματώνει για πρώτη φορά τον πυλώνα της εδαφικής συνοχής, ως ισότιμο με τους πυλώνες της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής.
Για την προώθηση της ολοκληρωμένης εδαφικής – τοπικής ανάπτυξης, οι προτεινόμενοι Κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων (ΔΤ)
- Ενσωματώνουν για πρώτη φορά υποχρεωτικά την αστική διάσταση στα εθνικά επιχειρησιακά προγράμματα και δεσμεύουν πόρους για το σκοπό αυτό.
- Εισάγουν δύο σύγχρονους μηχανισμούς (εργαλεία): την Τοπική Ανάπτυξη με την Πρωτοβουλία Τοπικών Κοινοτήτων και τις Ολοκληρωμένες Εδαφικές Επενδύσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΤΣ). Και τα δύο εργαλεία απαιτούν τη συμμετοχή των περιφερειακών και τοπικών δρώντων καθώς και των τοπικών κοινωνιών στην εφαρμογή των προγραμμάτων.
- Καθιερώνουν νέους μηχανισμούς και διαδικασίες για να ενθαρρύνουν την ανάπτυξη ολοκληρωμένων παρεμβάσεων. Αυτό επιτρέπει την εφαρμογή από έναν ωφελούμενο ενός αριθμού σχεδίων, χρηματοδοτούμενων από διαφορετικά ΔΤ, και σε ορισμένες περιπτώσεις, και από άλλα Κοινοτικά μέσα.
- Προβλέπουν επίσης την ενεργό και ισότιμη συμμετοχή των τοπικών αρχών και των ειδικών εδαφικών ενοτήτων στον προγραμματισμό, εφαρμογή και παρακολούθηση των νέων Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.
Στο Κείμενο Θέσεων των Υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, στο πλαίσιο σύνταξης του Συμφώνου Εταιρικής Σχέσης και του Σχεδιασμού των Προγραμμάτων στην Ελλάδα για την περίοδο 2014-2020, όσον αφορά στις ολοκληρωμένες χωρικές ενότητες και την τοπική ανάπτυξη για την Ελλάδα συστήνονται τα εξής:
- Να γίνει χρήση της συμπληρωματικότητας των διαρθρωτικών ταμείων και να παρουσιαστεί η προσέγγιση και τα κατάλληλα εργαλεία -μεταξύ άλλων- για τις δράσεις αστικής ανάπτυξης
- Να επιλεγεί ο μηχανισμός για ευέλικτη προώθηση των Ολοκληρωμένων Χωρικών Επενδύσεων, ο οποίος θα επιτρέψει την υλοποίηση τμημάτων ευρύτερων προγραμμάτων με δια-τομεακή προσέγγιση
- Να προσδιοριστεί η κατάλληλη διοικητική διάρθρωση και διαχειριστική οργάνωση για κάθε ολοκληρωμένη εδαφική επένδυση και να προσδιορίσει έναν αποτελεσματικό φορέα διαχείρισης
- Να συμπεριληφθεί στο Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης μια προσέγγιση της ολοκληρωμένης αστικής ανάπτυξης, αναφορικά με τη δημιουργία πόλων ανάπτυξης ή πόλεων-αριστείας
- Να προσδιοριστούν οι πόλεις για την εφαρμογή στρατηγικών αστικής ανάπτυξης
- Να σχεδιαστεί η προσέγγιση για την “Τοπική Ανάπτυξη με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων” για τοπικές πρωτοβουλίες σε αγροτικές, παράκτιες και μικρέςς αστικές περιοχές και να παρουσιάσουν τις προκλήσεις, τους στόχους και τις προτεραιότητες, τις συγκεκριμένες περιοχές, τις ομάδες τοπικής δράσης και τη συνδυασμένη χρήση των 5 ταμείων.
Τι έχει γίνει σήμερα
Στη δεύτερη εγκύκλιο του Υπουργείου Ανάπτυξης, τη σχετική με τον σχεδιασμό και την κατάρτιση του αναπτυξιακού προγραμματισμού της περιόδου 2014-2020, αναφέρεται: “...ως βασική επιδίωξη κατά τη νέα προγραμματική περίοδο αναδεικνύεται η εξασφάλιση ουσιαστικής και όχι μόνο τυπικής επάρκειας των φορέων υλοποίησης, προκειμένου αυτοί να είναι σε θέση να υλοποιούν αποτελεσματικά τόσο τα μεγάλα έργα όσο και τα μικρότερα”. Είναι φανερός ο κίνδυνος η πλειοψηφία των δήμων να έχει περιορισμένες δυνατότητες αξιοποίησης των κοινοτικών πόρων. Παράλληλα, αυξημένος παρουσιάζεται ο κίνδυνος μετατόπισης των δημόσιων πολιτικών τοπικής ανάπτυξης στον ιδιωτικό τομέα.
Η συγκεντρωτική αντίληψη συνεχίζει και ανθίσταται σθεναρά. Παρά το ότι οι θέσεις των υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ήταν αρκετά ξεκάθαρες για την ανάγκη αποκέντρωσης και την ποιότητα της εταιρικής σχέσης στη νέα προγραμματική περίοδο, στη δεύτερη εγκύκλιο αυτά απλώς αναφέρονται. Είναι χαρακτηριστικό ότι ενώ οι υπηρεσίες της ΕΕ έχουν δεσμεύσει ακόμα και ποσοστό για τις ολοκληρωμένες αστικές παρεμβάσεις (5% του συνολικού προϋπολογισμού του προγράμματος), το ποσοστό αυτό οι εθνικές αρχές (προς το παρόν) το παρέβλεψαν.
Προτάσεις
1. Εκπόνηση 13 Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΠΕΠ)
Σημαντικό ποσοστό των πόρων της νέας προγραμματικής περιόδου 2014-2020 προτείνουμε να κατανεμηθεί σε 13 Πολυταμειακά και Πολυτομεακά Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα, τα οποία θα χρηματοδοτηθούν από όλα τα Διαρθρωτικά Ταμεία (Περιφερειακής Ανάπτυξης, Γεωργικής Ανάπτυξης, Αλιείας, Κοινωνικό Ταμείο, Ταμείο Συνοχής), έτσι ώστε να εξυπηρετείται συνεκτικά μια ολοκληρωμένη αναπτυξιακή στρατηγική για την Περιφέρεια. Έργα που χωροθετούνται εντός των διοικητικών ορίων της περιφέρειας να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Διαχειριστικής Αρχής της Περιφέρειας αυτής.
2. Δημιουργία αποτελεσματικών υπηρεσιών των ΟΤΑ και ισχυρού μηχανισμού υποστήριξης των δήμων στην προετοιμασία και στην υλοποίηση των προγραμμάτων
Προτείνεται:
α) Ο λειτουργικός εκσυγχρονισμός των οριζόντιων υπηρεσιών των Δήμων (προγραμματισμού, οικονομικής, τεχνικής, πληροφορικής, ανθρώπινου δυναμικού) μέσω του Ε.Π. “Διοικητική Μεταρρύθμιση”. Επίσης, η πιστοποίηση των υπηρεσιών αυτών και η συνεχής υποστήριξη-παρακολούθηση-αξιολόγησή τους (σε υποκατάσταση της “διαχειριστικής επάρκειας”).
β) Η δημιουργία ενός ισχυρού υποστηρικτικού μηχανισμού των δήμων, που αδυνατούν ή δυσκολεύονται να ακολουθήσουν τα δεδομένα και τις “αιρεσιμότητες” που προκύπτουν στη νέα προγραμματική περίοδο (ιδιαίτερα των μικρών ΟΤΑ), που αναμένεται να δημιουργήσει θετικά αποτελέσματα στην αποδοτικότητα του προγράμματος. Οι σχετικές εμπειρίες που υπάρχουν από το ΕΣΠΑ είναι πολύ θετικές. Για να αποφευχθούν αναποτελεσματικές διαδικασίες και μετακύλιση αρμοδιοτήτων στον ιδιωτικό τομέα, στο μηχανισμό αυτό θα πρέπει να συμμετέχουν θεσμικοί φορείς με μεγάλη εμπειρία υλοποίησης κοινοτικών προγραμμάτων και γνώση των δήμων.
3. Αρχιτεκτονική του νέου προγράμματος
Όσον αφορά στην αρχιτεκτονική του νέου προγράμματος η πρωτοβάθμια ΤΑ θα πρέπει να έχει συγκεκριμένο και διακριτό ρόλο τόσο στον σχεδιασμό όσο και στην διαχείριση. Σε αυτή την περίπτωση θα μπορούσαν να διατυπωθούν δύο εναλλακτικές προτάσεις:
Ο σχεδιασμός ενός Εθνικού Πολύ-ταμειακού Προγράμματος για την προώθηση της εδαφικής συνοχής και της ολοκληρωμένης αστικής ανάπτυξης. Η ύπαρξη ενός ξεχωριστού επιχειρησιακού προγράμματος για την εδαφική συνοχή θα συνέβαλε στην αύξηση της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων των προγραμμάτων τοπικής ανάπτυξης. Η διαχείριση ενός τέτοιου επιχειρησιακού προγράμματος θα μπορούσε να ανατεθεί σε φορέα που θα διασφαλίζει την ενεργό συμμετοχή των τοπικών αρχών, την ισότιμη συμμετοχή τους, τη βελτίωση της διαδικασία επίλογης των σχεδίων ολοκληρωμένης τοπικής ανάπτυξης, την αποκέντρωση της λήψης αποφάσεων και την προώθηση δράσεων και έργων πιο κοντά στις ανάγκες των πολιτών και των επιχειρήσεων. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να τονιστεί ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο της πολιτικής συνοχής υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αποδεχθούν την άμεση συμμετοχή των τοπικών αρχών στον προγραμματισμό και διαχείριση των νέων επιχειρησιακών προγραμμάτων.
Ως δεύτερη εναλλακτική μέθοδος προτείνεται η συμπερίληψη της εδαφικής συνοχής στα νέα επιχειρησιακά προγράμματα. Η μέθοδος αυτή συνίσταται στην ενσωμάτωση ενός ειδικού άξονα προτεραιότητας στα νέα τομεακά ή/και περιφερειακά επιχειρησιακά προγράμματα της χώρας. Όμως, η επιλογή των ειδικών στόχων, των δράσεων και των ειδικών παρεμβάσεων αυτού του άξονα προτεραιότητας, καθώς και η διαχείριση του άξονα θα όφειλε να αφεθεί στην αρμοδιότητα των τοπικών αρχών, προκειμένου να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία τους, να περιοριστέι η περιττή γραφειοκρατία και να αυξηθεί η αποδοτικότητα, η αποτελεσματικότητα και η διαφάνεια των δράσεων.
4. Απλοποίηση και βελτίωση του κανονιστικού πλαισίου
Προτείνουμε τα ακόλουθα για το τρέχον ΕΣΠΑ, ώστε να εφαρμοστούν στα νέα Επιχειρησιακά Προγράμματα από την αρχή της υλοποίησής τους:
Για τη βελτίωση της ωρίμανσης έργων: Αύξηση του ποσοστού της επιλέξιμης χρηματοδότησης για απαλλοτριώσεις και εν γένει απόκτηση γης σε ειδικές κατηγορίες κοινωνικών έργων ή χρηματοδότηση από εθνικούς πόρους. Επιτάχυνση των διαδικασιών αδειοδότησης έργων του ΕΣΠΑ (ειδικά των προενταγμένων) από τις εμπλεκόμενες Υπηρεσίες.
Απλοποίηση των διαδικασιών ένταξης έργων και συστηματικότερη ενημέρωση και ενεργότερη υποστήριξη των Διαχειριστικών Αρχών από το ΥΠΑΝ, δικτύωση των Ενδιάμεσων Διαχειριστικών Αρχών των Περιφερειών για την αλληλοενημέρωσή τους και την ανταλλαγή εμπειριών και καλών πρακτικών.
Για την επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων:
Συντόμευση των διαδικασιών αδειοδότησης από τις υποχρεωτικά εμπλεκόμενες στα δημόσια έργα Υπηρεσίες, μέιησης﷽﷽﷽﷽﷽κόμενες στα δημόσια ε΄σω της υιοθέτησης διακριτού πρωτοκόλλου αιτημάτων αδειοδότησης έργων που πρόκειται να υποβληθούν προς ένταξη στο ΕΣΠΑ.
Καθιέρωση «ειδικού πρωτοκόλλου προτεραιότητας», με στόχο τη μείωση των χρόνων ελέγχου. Δημιουργία στο Ελεγκτικό Συνέδριο μιας μονάδας ταχείας διεκπεραίωσης λογαριασμών και απαιτήσεων από συμβάσεις του ΕΣΠΑ η οποία, ενεργώντας με συγκεκριμένες οδηγίες και κατευθυντήριες γραμμές, θα μειν.﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽ερει προτεινΕΔ στο σχεδιασμοώσει τις καθυστερήσεις που εμφανίζονται στην διαδικασία πληρωμής.
Καθιέρωση δεσμευτικής σύντομης προθεσμίας για τους φορείς που προκηρύσσουν, ως προς τον χρόνο που απαιτείται από την αξιολόγηση των προσφορών, έως την υπογραφή της σύμβασης με τον ανάδοχο του έργου.
Επίσης, επιτάχυνση των διαγωνιστικών διαδικασιών ενταγμένων έργων ΕΣΠΑ και των διαδικασιών προσφυγών, ενστάσεων και απλοποίηση εσωτερικών διαδικασιών στις Περιφέρειες και στους Δήμους. Fast track διαδικασίες για μελέτες, αδειοδότηση και κατασκευή έργων Δήμων που είναι κατ’ αρχήν επιλέξιμα για το ΕΣΠΑ.
5. Συμμετοχή των εκπροσώπων της ΚΕΔΕ και των ΠΕΔ στο σχεδιασμό των νέων ΠΕΠ.
Προτείνουμε τη συμμετοχή του Προέδρου της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) στην Διυπουργική – Διαπεριφερειακή Επιτροπή Χάραξης Πολιτικής, στην οποία προβλέπεται ήδη η συμμετοχή του Προέδρου της Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας (ΕΝΠΕ) όπως επίσης και τη συμμετοχή στελεχών των Περιφερειακών Ενώσεων Δήμων (ΠΕΔ) στις προτεινόμενες από το Υπουργείο Ανάπτυξης «Ομάδες Σχεδιασμού Προγραμμάτων (ΟΣΠ)» των Περιφερειών.